NRP CACINE: COM DEVIDA VÉNIA

A Despesa com as Forças Armadas e a linguagem dos números

João Pires Neves[1]

Há cerca de cinco anos, num período em que as Forças Armadas (FA) estavam na “ordem do dia” na comunicação social, entendemos ser nosso dever de cidadão e militar contribuir, construtiva e didaticamente, para um melhor esclarecimento e compreensão desta problemática da Defesa Nacional e das FA a qual, sendo complexa, não poderá nunca ser abordada, de uma forma linear e maniqueísta, tantas vezes com calor e emoção e quase sempre num registo muito marcado por estados binários simplistas, que põem em contraponto duas visões demasiado extremadas e redutoras. De um lado, os defensores da “segurança” e dos canhões, do outro os arautos do “desenvolvimento” e da manteiga, ou do sustento básico.
Durante cerca de quatro meses (de 29/01 a 18/06/2007), neste mesmo jornal, apresentámos semanalmente um ensaio alusivo ao tema “De como opinar com credibilidade acerca das Forças Armadas”[2] com o objetivo manifesto de tentar elucidar:
· (i) como, com método e acerto, se desce da teoria e da conceptualização das questões da Defesa Nacional e das FA a um patamar mais concreto e real de operacionalização e funcionamento;
· (ii) como se passa da política e dos fins à estratégia e aos meios; da grande estratégia à estratégia genética, estrutural e operacional; do desenho e conceção dos meios à sua própria organização, sustentação e emprego;
· (iii) como ganhar consciência dos problemas a enfrentar e a resolver, avaliando se, as questões que se colocariam seriam de finalidade e “missão”, ou, antes, de “organização”, ou “recursos”, ou até mesmo de “normativo”, ou enquadramento legal.
O tempo passou e constata-se que, ultimamente, esta temática das FA vem estando novamente, e com força, na ordem do dia e pelas mais variadas razões, pese embora se verifique uma maior ênfase e concentração nas questões da “carreira militar”, do “funcionamento” e “dos recursos” que são atribuídos e alocados às FA.
De facto, os Órgãos de Comunicação Social (OCS), ao seu estilo usual, titulam, em grandes parangonas, que “Mais de 80% dos gastos na Defesa são de funcionamento” e acrescentam que o “Senhor Ministro da Defesa Nacional (MDN) disse [...] na comissão parlamentar da Defesa que Portugal não pode continuar a gastar mais dinheiro, mas tem que gastar melhor. “A sustentabilidade não é uma questão nova e quero dizer que temos gasto 1,3%, 1,4% do PIB, em Defesa. Este ano vamos gastar 1,1 % do PIB. E não temos condições para gastar mais, mas temos que gastar melhor”, precisaria aquele membro do Governo.
Em complemento o articulista refere ainda que “o MDN defendeu que não se pode continuar a verificar a desproporção atual entre os gastos com o funcionamento nas FA. Força Aérea, Exército e Marinha gastam 82%, 86% e 80% em funcionamento. E apenas 18%, 13% e 20% em Manutenção e Operação. Números que o MDN revelou e disse não poderem continuar a verificar-se por comprometerem a eficácia das FA”.
Na realidade, rara será a ocasião em que, vindo a público o tema da “Despesa com a Defesa Nacional”, ele não desperte acentuada emotividade e isso sucede porque os “números” veiculados são frequentemente desacompanhados de informação que possibilite um entendimento correto da sua razão de ser e uma explicação cabal do seu significado.
O resultado é a instalação de alguma confusão e até a ocorrência de uma certa dose de intoxicação da opinião pública, voluntária ou involuntariamente ministrada, ou a apresentação de argumentos para criticar a pessoa, ou a entidade originadora da notícia. Não será essa, porém, a nossa postura, porquanto, o propósito, será, uma vez mais, o de contribuir para o esclarecimento e melhor compreensão, neste caso, da “linguagem dos números (e dos custos) ” e aquilo que eles representam e significam.
Dito isto, tenhamos por certo que, nesta “linguagem dos números”, todos os intervenientes falam quase sempre verdade, só que o fazem, do nosso ponto de vista, de uma forma algo errónea, pouco precisa e, até mesmo, em certos casos, desviante. Porquê? Porque não explicitam a estrutura de custos associada, o que, na realidade, distorce a informação veiculada e poderá mesmo confundir as pessoas, em especial, aquelas que estejam, porventura, menos familiarizadas com a temática e com o respetivo jargão técnico.
Desta forma, seria vantajoso olhar os números em perspetiva e observá-los numa base de tempo mais dilatada, de longas séries, o que nos permitiria fazer uma melhor ligação do passado com o presente e sustentar, então, com maior rigor e objetividade, a análise mais fina dos dados e, até, as próprias conclusões.
As FA e a Defesa. O peso percentual das despesas e a evolução verificada.
Para este efeito, e numa lógica meramente exemplificativa, pareceu-nos adequado utilizar como “indicadores” preferenciais a evolução do “Peso das despesas da Defesa nas despesas Públicas”, assim como o seu “Peso no PIB” e como fontes principais de consulta os “Anuários Estatísticos da Defesa Nacional” e a “Conta Geral do Estado” (de 2004). Note-se que nos reportamos a 2004 porque trabalhámos esses números, e daí para cá, dir-se-á que a situação não se inverteu, tendo antes, vindo a piorar.
Neste quadro, constata-se que a “Percentagem (%) das despesas da defesa no PIB” decresceu de 2,3 % para 1,2 %, no período de 1987 até 2002, situando-se na casa dos 1,3 % em 2003 e 2004 e mantendo-se próximo dessa ordem de grandeza desde então para cá.
Quanto ao outro indicador – “Peso da defesa nacional nas despesas públicas” – verifica-se que o seu valor desce, de forma igualmente sistemática, dos 6,9 %, em 1987, até aos 2,5 %, em 1998, ano em que atinge mesmo um mínimo, para depois voltar a subir até aos 4,6 %, em 2004, aproximando-se dos 4,4 %, médios, registados no período em análise, ou seja entre 1987 e 2004.
De notar, inclusivamente, o que se tem verificado no decurso da última década do século XX, no que respeita ao crescimento médio da “despesa com a defesa” o qual registou uma evolução bem pequena, apenas, de 3,5 p.p., ao contrário da que o próprio PIB verificou, de 5.6 % e, até mesmo da evolução apresentada pela própria despesa do Setor Público Administrativo (SPA), a qual se situou em valores da ordem das três vezes e meia superior (12,6 %) àqueles que haviam sido veiculados como despesa com a defesa nacional e com as FA.
Pese embora esta evidência, pareceu-nos conveniente ir mais longe e aprofundar a análise dos números, segundo uma outra perspetiva, a da “Natureza das despesas da defesa”, com o propósito de ganhar consciência de como é que ela se encontra distribuída e agregada.
Na prossecução deste desiderato importaria, no entanto, lembrar que, de acordo com o Anuário da Defesa Nacional e tendo em conta o Classificador das despesas públicas que vem sendo oficialmente utilizado, se distinguem três principais agrupamentos de despesa:
· “Pessoal”, que se relaciona com o grupo “Despesas de pessoal”;
· “Operação e Manutenção”, que tem a ver com os grupos “Aquisição de bens e serviços correntes”, “Transferências correntes” e “Outras despesas correntes”; e
· “Despesas de capital”, que se identifica com o grupo com a mesma designação do referido classificador.
Um esclarecimento apenas para referirmos que há despesas de pessoal, como sejam, a alimentação e o fardamento do efetivo militar que, por lei, são incorporadas no agrupamento “Aquisição de bens e serviços” e que, por conseguinte, na desagregação que vem sendo considerada, se encontram incluídas no grupo “Operação e Manutenção”.
Acresce, igualmente, referir que os principais instrumentos de investimento na defesa nacional, sejam as Leis de Programação Militar (LPM) e/ou o Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), pela sua natureza e especificidade, têm tratamento autónomo.
Esta autonomia é, todavia, uma autonomia relativa, pois a LPM vê anualmente as suas dotações objetivadas ou incluídas no Orçamento do Estado (OE), procedimento, sem o qual, aliás, a sua própria execução não pode ser levada por diante. O PIDDAC, é mesmo aprovado e incorporado no próprio processo de preparação e aprovação do OE, o qual é regulado, como é sabido, pela Lei de Execução Orçamental (LEO).
Esclarecidos estes aspetos, atente-se, então, nos números e nos valores médios globais verificados em percentagem (%) naqueles mesmos agrupamentos e no período, por exemplo, de 1998 a 2004: Pessoal – 68,2 %; Operação e Manutenção – 20,6 %; Despesas com capital – 1,7 %; LPM – 8,5 %; e PIDDAC – 1,0 %.
Quanto à “Distribuição por capítulos do próprio MDN” constata-se que, em média, aos OSC/MDN^{^[3]} foram atribuídos 4,7 %, enquanto oEMGFA^{^[4]} e os Ramos receberam respectivamente 2,6% e 92,7% assim distribuídos: Marinha – 27,3%; Exército – 42,2%; e Força Aérea –23,2%.
Mais, no decurso do mesmo período, o “Pessoal”, por exemplo, consumiu cerca de 69,97% dos recursos financeiros atribuídos à Marinha,78,06% dos do Exército e 56,03% dos da Força Aérea.
O montante de financiamento da defesa, note-se, é, em geral, muito influenciado por esta mesma componente da despesa em Pessoal. Os valores de crescimento verificados numa e outra são mesmo muito semelhantes, sobretudo de 1999 a 2004, período em que a “defesa”, em geral, cresceu 7.2 % e o “pessoal” 6.3 %.
Significa isto um orçamento de funcionamento muito distorcido, face aos limites de referência tidos como mais recomendáveis, racional e economicamente, para alocar àqueles mesmos agrupamentos, ou seja “Pessoal” – 50%; “Operação e manutenção” - 25% e “Investimento/ Capital” – 25%.
Esta é a “linguagem dos números” que, frequentemente, vem sendo utilizada para evidenciar que as FA gastam uma elevada percentagem do seu orçamento em “Pessoal”, por comparação com as demais rúbricas.
Ora nesta lógica, se por hipótese, os outros dois agrupamentos (Operação e Manutenção e Capital/Investimento) fossem reduzidos financeiramente a zero, dir-se-ia que, nessas circunstâncias, as FA consumiriam 100% dos seus recursos financeiros com o Pessoal.
Contudo, tendo a percentagem de PIB distribuída às FA, de há uns anos a esta parte, estado fortemente condicionada a valores da ordem dos 1,2 % (1997-2004), ou de 1,4% (num período mais recuado de 15 anos) não será, certamente, fácil aos ramos, nestas condições, inverterem, por si sós, e apenas por recurso a medidas de gestão interna, a citada distorção orçamental.
Sobretudo, numa época em que a completa profissionalização das FA esteve em franco desenvolvimento e em que os custos, por homem – soldado ou marinheiro – voluntário, ou contratado, são superiores àqueles em que importava o militar em “Serviço Efetivo Normal” (SEN)^{^[5]}, atentos, designadamente os seus superiores índices remuneratórios e o conjunto de incentivos ao serviço militar.

Sintetizando: neste contexto, a crueza dos números apresentada é reveladora não de uma distorção induzida pela gestão, quiçá, ineficiente dos próprios ramos, mas sim de um enquadramento fortemente condicionado em que as políticas públicas, que vêm sendo adotadas, pese embora as boas intenções programaticamente enunciadas, na prática, têm-se traduzido num sistemático “desinvestimento” na Defesa Nacional e nas FA, o que, origina uma distorção completa do orçamento de funcionamento e dos respetivos agregados de despesa.
Nestas circunstâncias, estamos plenamente convencidos que não será fácil aos ramos comprimirem mais ainda as suas despesas de funcionamento, até porque grande parte delas, convenhamos, são fixas e, por isso, a margem de manobra é efetivamente diminuta. A situação de verdadeiro espartilho em que os ramos porventura se encontrem será facilmente compreendida por via de um exemplo demonstrativo. Vejamos, então!

Exemplo ilustrativo.
Tendo presente um determinado “teto orçamental” que o MDN, no ano X, estabeleça para funcionamento no ano X+1, os ramos, num primeiro passo, distribuem os 100% desse montante pelos agregados de despesa com “Pessoal” (70%) e “Operação e Manutenção” (30%) para satisfazer as “necessidades para funcionamento no ano X+1”, com base naquelas que o próprio orçamento prevê executar nesse mesmo ano X.
Seguidamente, comparam valores e tiram conclusões.
Se, por hipótese, as diferenças (necessidades de financiamento/teto orçamental para X+1) forem negativas, ou seja, se as verbas disponíveis para X+1 forem inferiores às do ano X, transato, os ramos terão de avaliar das implicações que uma tal situação origina no seu funcionamento e no cumprimento das suas próprias responsabilidades operacionais e missão.
Sendo incompressíveis as despesas do agregado “Pessoal”, só lhes resta “jogar” com o agregado “Operação e Manutenção” e mesmo aqui, dir-se-ia, de forma marginal, porquanto só podem “utilizar”, e pouco, o segmento dedicado à “Operação” propriamente dita.
Com efeito, a “Manutenção”, absorve frequentemente custos fixos, como por exemplo acontece na Marinha, (ramo que melhor conheço), e em que a reparação e manutenção da esquadra, a alimentação, os combustíveis, o fardamento e o funcionamento dos comandos, órgãos e serviços consomem cerca de 78% do total da despesa consignada ao próprio agregado, no seu todo.
E, nestes termos, uma redução, por hipótese, em percentagem (%), do montante necessário à atividade operacional no ano X+1, seguramente que tem as suas consequências e riscos. No caso vertente, da Marinha, isso significa mesmo a redução efetiva da sua “Atividade Operacional”.
De facto, com menos meios em “teatro” e em operação, ou durante menos tempo, a taxa de patrulha e de fiscalização ficará afetada e com isso comprometido ficará, igualmente, o exercício efetivo da soberania e da autoridade do Estado no mar, a salvaguarda da vida humana no mar, o combate à poluição, a preservação do ambiente e dos recursos marinhos e ainda os compromissos internacionais que o país assumiu e o Estado se obrigou a honrar.
Mas não só. Com menos dinheiro disponível para “O&M” a atividade operacional fica também prejudicada, assim como coartadas ficam, igualmente, outras atividades, tidas por essenciais para assegurar a prontidão da esquadra, das unidades de fuzileiros e de mergulhadores, designadamente, no que ao treino e exercícios possa respeitar.
Mais, um decréscimo de verba, neste mesmo agregado, restringirá o ritmo de “aquisição de sobressalentes” e de “conservação de bens”, com implicações óbvias na execução dos “planos de manutenção” dos meios, o que lhes afeta a prontidão e consequentemente, também, por esta via, a taxa de operacionalidade.
Paralelamente, criam-se mais dificuldades ao normal funcionamento dos comandos, órgãos e serviços, assim como se inviabiliza a recuperação das infraestruturas degradadas, o recompletamento de stocks e a celebração de contratos de “outsourcing”.
Daí parecer-nos lícito reafirmar que a margem de manobra dos ramos, sobretudo dos que têm responsabilidades de dispositivo operacional permanente, é muito diminuta. O único “volante” ao seu alcance, é apenas o agregado “Operação e manutenção”, e ainda assim com limitações, tal como decorre do cenário ilustrativo acabado de apresentar.
Para concluir diríamos que continua por inventar aquela organização cujo funcionamento dispense a atribuição de recursos – humanos, materiais (imateriais), financeiros e outros. De facto, nenhuma das organizações até agora inventadas, tanto quanto se saiba, pode dispensar-se de meditar na dimensão dos recursos necessários. Primeiro, porque são geralmente escassos. Quem os disponibiliza é, também, normalmente responsável pela satisfação de outras necessidades a requererem, do mesmo modo, recursos. Depois, porque há um patamar mínimo de recursos, abaixo do qual a organização deixa de poder responder aos fins para que foi criada.

No que tange às FA a questão é pertinente: quais são os recursos financeiros tidos como necessários para cumprirem a sua missão?
Aí está uma pergunta simples, mas de resposta nada fácil. Convenhamos que o tema é inequivocamente complexo. As variáveis são inúmeras. Os dados de que se dispõe nem sempre são suficientes para estruturar devidamente uma resposta que se deseja cabal e objetiva.
No entanto, foi o Governo que, em 2002, assumiu uma resposta, e clara. Consciente de quem nem tudo estaria bem com as FA, deu mostras da sua vontade em alterar os referenciais estruturantes da sua própria política de financiamento, ao estabelecer em documento próprio - o Conceito Estratégico da Defesa Nacional (CEDN)^{^[6]} – e, pela primeira vez, em quinze anos (1987-2002), que a “programação financeira das FA é uma condição necessária para o cumprimento dos objetivos da política da defesa nacional, tal como o é a modernização dos respetivos equipamentos”.
Mais se precisava que, neste mesmo quadro estruturante, “o Estado deve ter como objetivo, à escala do nosso produto interno bruto, a aproximação gradual do nível de despesas e investimentos na defesa nacional ao nível médio praticado nos países europeus da NATO [2% do PIB]. E indo mais longe nesta manifestação de vontade “o Estado obriga(va-se) a melhorar as regras da gestão eficiente, transparente e profissional dos recursos públicos afetos à defesa nacional e seus sistemas [...]” e assumia que,“[...] a evolução dos orçamentos deve refletir uma mais adequada distribuição entre agregados, melhorando, gradualmente, as funções de investimento e de operação e manutenção (sublinhado nosso)”.
Na realidade este aspeto dos orçamentos e da sua própria sustentação assumem tal relevância politica que foi o XVII Governo que, no seu próprio Programa, não deixou de frisar, enquanto prioridade em matéria de modernização das FA, exatamente a questão da “sustentação orçamental”, com vista a “atingir, gradualmente, um investimento na defesa de acordo com os compromissos internacionais do Estado, de modo a garantir a modernização das FA e a sua capacidade de desempenho no quadro da NATO e da União Europeia.”
Ora, esta afirmação foi, do nosso ponto de vista, talvez, uma das mais importantes manifestações de vontade que, nos últimos tempos, o Governo assumiu, em matéria de Defesa Nacional e das FA, sustentando a necessidade de um planeamento financeiro efetivo, em claro contraciclo com a ausência quase total desse tipo de planeamento que tem primado em Portugal.
Com efeito, não se conhece a existência de um “planeamento financeiro” apropriado, pelo menos, tanto quanto se saiba, com essa caracterização, onde, de uma forma articulada, seja possível relacionar as necessidades de investimento com as fontes de financiamento, interligando convenientemente o planeamento estratégico de defesa nacional com o planeamento de forças, os orçamentos de funcionamento dos ramos com os seus próprios orçamentos de investimento.
O que se sabe é que o financiamento da Defesa Nacional e das FA tem vindo a resultar, sobretudo, de decisões casuísticas e de critérios de oportunidade política, nunca assentes, como deveria ser, em racionais de continuidade e muito menos em linhas de evolução conhecidas e consistentemente sustentadas e assumidas.
As próprias decisões financeiras são, também elas, quase sempre marcadas pela conjuntura e pelo curto prazo, disso se ressentido, em primeira mão, e como é óbvio, os orçamentos de funcionamento e, sobretudo, desde 1997, os da defesa e das FA como se nos afigura ter ficado bem patente neste texto que acima de tudo se pretende seja elucidativo e clarificador da “linguagem dos números”, do seu significado e representação valorativa.
Se o conseguimos, o leitor o dirá!

[1] Vice-almirante na Reforma e membro da Academia de Marinha.